備受廣大投資者關注的《市場準入負面清單(2018年版)》(以下簡稱《清單(2018年版)》)于12月24日正式對外公布，標志著我國全面實施市場準入負面清單制度。

2018版的清單中，禁止和許可類事項比試點版縮減了約54%，其重要調(diào)整主要是什么?這一市場準入管理模式的重大改革，究竟意味著什么?麻辣財經(jīng)記者獨家專訪了國家發(fā)展改革委負責人。

一張清單全覆蓋：“清單”以外市場主體皆可依法進入，各級政府均不再審批

記者：盡管很多人對“市場準入負面清單”這個詞并不陌生，但是市場準入負面清單制度是什么，恐怕就有很多人不是很清楚了。這張“清單”怎么管市場準入，還請您通俗地介紹一下。

國家發(fā)展改革委負責人：市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。“清單”以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入，在市場準入環(huán)節(jié)，各級政府均不再審批。

簡單地說，就是全面梳理市場主體投資經(jīng)營活動中，各類禁止和需履行許可程序的市場準入事項，并將其逐一列出，做到“一張清單全覆蓋”。

記者：受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，我們原來是用“正面清單”的理念來管理投資，這就導致審批環(huán)節(jié)過多、審批事項分散、準入門檻高而且審批程序繁瑣，市場準入環(huán)節(jié)成本高效率低。盡管近些年來“放管服”改革取得了顯著的成果，但是在市場準入、審批許可等方面，各種“卷簾門”、“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”等不合理限制還未完全消除。那么現(xiàn)在，我們管理理念和方式從“正面清單”轉(zhuǎn)向“負面清單”，這里面的重大意義何在?會給中國市場帶來怎樣的新機遇?

國家發(fā)展改革委負責人：負面清單是國際上廣泛采用的外資準入管理方式，我國將其引入到國內(nèi)經(jīng)濟治理，是一項重大的制度創(chuàng)新。

全面實施市場準入負面清單制度，旨在推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變，使政府在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是一場重塑政府和市場關系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命，也是近年來實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)中向好的關鍵一招。相比“正面清單”規(guī)定“可以做什么”，負面清單是一種更為開放、更加包容、更為透明的市場準入管理模式。主要有四個方面的重大意義：

一是有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。全面實施市場準入負面清單制度，意味著我國在市場準入領域確立了統(tǒng)一公平的規(guī)則體系，意味著清單之外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等自主選擇是否進入，有關部門和地方政府不能再隨意出臺對市場準入環(huán)節(jié)的審批措施，真正實現(xiàn)了“非禁即入”。全面實施市場準入負面清單制度，厘清了市場和政府在市場準入環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的邊界，市場主體可以根據(jù)市場準入負面清單，一目了然地知曉什么不能做、什么需要審批許可、什么可以自主決定，從而為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了巨大空間，有利于市場這只“看不見的手”在市場準入環(huán)節(jié)發(fā)揮決定性作用。這項制度的建立將會加快推動形成各類市場主體公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，不斷完善統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供制度性保障。

二是有利于激發(fā)市場主體活力。市場準入負面清單制度全面實施后，無論是國企、民企還是混合所有制企業(yè)，無論是內(nèi)資還是外資，無論是大企業(yè)，還是中小企業(yè)，都一視同仁，享有同等的市場準入條件待遇，實現(xiàn)“規(guī)則平等、權利平等、機會平等”。全面實施市場準入負面清單制度，進一步規(guī)范各級政府在市場準入環(huán)節(jié)的管理權限和措施，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，將“剩余決定權”和“自主權”賦予市場主體，實現(xiàn)“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”，充分激發(fā)各類市場主體特別是非公有制經(jīng)濟的活力和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

三是有利于政府加強事中事后監(jiān)管。全面實施市場準入負面清單制度，要求政府從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;加強事中事后監(jiān)管”，將監(jiān)管關口后移，把更多監(jiān)管資源投向加強對市場主體投資經(jīng)營行為的事中事后監(jiān)管。全面實施市場準入負面清單制度后，各級政府要不斷提升事中事后監(jiān)管能力和水平，通過動態(tài)的、全流程的風險監(jiān)測與管理，切實把該管的事管好，使市場既充滿活力又規(guī)范有序。

四是有利于推進其他相關方面的改革。市場準入負面清單是一項基礎性制度，也是一項復雜的系統(tǒng)性工程。全面實施市場準入負面清單制度，有利于明確政府發(fā)揮作用的職責邊界，強化政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施方面的功能。同時，將進一步推動與市場準入負面清單相關的審批體制、投資體制、監(jiān)管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制的改革，進一步完善與市場準入制度相關的法律、法規(guī)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

清單共列禁止和許可類事項151項，比試點版減少177項

記者：大眾最關心的還是這張“負面清單”都包含了哪些具體內(nèi)容。在我國，“禁止準入”的領域又是哪些?

國家發(fā)展改革委負責人：這次發(fā)布的《清單(2018年版)》，主要包括清單說明、清單主體和附件三部分。

第一部分是清單說明。清單說明共有九條，是清單總的遵循，對清單的內(nèi)容、定位、范圍、事項來源、適用條件、法律效力層級、制定權限等，以及清單與我國參加的國際公約、與其他國家或地區(qū)簽訂的雙多邊協(xié)議的關系等問題作出了明確，進一步厘清了清單的邊界。

第二部分是清單主體。清單主體包括“禁止準入類”和“許可準入類”兩大類，其中禁止準入類4項、許可準入類147項，一共有151個事項、581條具體管理措施，與《清單(試點版)》相比，事項減少了177項，具體管理措施減少了288條。

禁止準入類事項包括4個事項。第1項是法律法規(guī)明確設立的與市場準入相關的禁止性規(guī)定，第2項是《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》中禁止投資和禁止新建的項目。第3項“禁止違規(guī)開展金融相關經(jīng)營活動”和第4項“禁止違規(guī)開展互聯(lián)網(wǎng)相關經(jīng)營活動”，是針對當前金融領域、互聯(lián)網(wǎng)領域新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮的形勢，為防范出現(xiàn)重大風險，在會同相關行業(yè)主管部門梳理現(xiàn)行管理措施基礎上提出，并報國務院批準后列入的事項。對于禁止類事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批。

許可準入類事項共147項，涉及到國民經(jīng)濟行業(yè)20個分類中的18個行業(yè)128個事項;《政府核準的投資項目目錄》事項10項;《互聯(lián)網(wǎng)市場準入禁止許可目錄》事項6項;信用懲戒等其他事項3項。從行業(yè)分類看，9個行業(yè)超過了10個事項，其中，制造業(yè)有26項，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)12項，批發(fā)和零售業(yè)11項，金融業(yè)11項，文化、體育和娛樂業(yè)11項。這些許可準入類事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規(guī)作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準入條件和準入方式合規(guī)進入。

第三部分是附件，包括兩個附件，第一個附件匯總列出了現(xiàn)有法律法規(guī)明確設立的與市場準入相關的具體禁止性規(guī)定，共15類135條。第二個附件列出了《清單(2018年版)》對《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2011年本)(修正)》的7處修訂調(diào)整的有關內(nèi)容。

記者：與試點版相比， 2018版清單有哪些重要的變化?

國家發(fā)展改革委負責人：《清單(2018年版)》是在試點版的基礎上修訂形成的，基本延續(xù)了試點版的框架結構和主要內(nèi)容，保證了清單的穩(wěn)定性和連續(xù)性。根據(jù)清單試點情況和各方面意見，新版清單主要在三個方面進行了調(diào)整修訂。

一是增加清單說明。以便市場主體和各級政府正確理解和使用清單。

二是優(yōu)化清單結構。主要在三個方面進行了優(yōu)化：首先，主清單不再逐條列出法律法規(guī)明令禁止的事項，具體相關法律措施以清單附件形式列出，便于市場主體參考。其次，不再逐條列出《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》具體措施，將此次修訂調(diào)整的7條措施作為附件列出。 第三，在清單中增設“地方性許可措施”欄目，進一步提升清單的完備性。

三是進一步規(guī)范和縮減清單事項。此次修訂從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準確等方面對清單事項和管理措施進行逐條評估，并作進一步優(yōu)化整合。做到該減的堅決減，該留的科學留，該增的合理增。

正確處理統(tǒng)一性和差異性，行業(yè)性、領域性、區(qū)域性市場準入管理措施納入清單

記者：既然我們是要構建全國統(tǒng)一的大市場，為什么還要在“清單”內(nèi)設有“地方性許可措施”，給地方留一個“自由裁量權”的口子?

國家發(fā)展改革委負責人：考慮到我國地區(qū)發(fā)展差異大，資源要素稟賦、主體功能定位等方面也有很大不同，為增強市場準入負面清單的操作性、針對性，允許省級人民政府在全國統(tǒng)一的市場準入負面清單基礎上，根據(jù)本地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調(diào)整市場準入負面清單的建議，報國務院批準后實施。

為此，在清單中增設“地方性許可措施”欄目，將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且設立依據(jù)合法有效的地方性市場準入管理措施(共33條)，列入《清單(2018年版)》的“地方性許可措施”欄目，進一步提升清單的完備性。例如，各地對承儲地方儲備糧油的市場主體都有資格認定的規(guī)定;上海，設立了酒類專賣業(yè)務許可;云南設立了生產(chǎn)性廢舊金屬收購業(yè)務許可等。

記者：那么，市場準入負面清單與外商投資負面清單又是什么關系?

國家發(fā)展改革委負責人：當前，我國對外資采取的是準入前國民待遇加負面清單的管理模式。2018年6月，國家發(fā)展改革委、商務部對外發(fā)布了《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》。社會各界對這兩個清單的關系比較關注，在此我再進一步介紹一下。

兩個清單各有定位、功能不同。外商投資負面清單僅針對境外投資者，屬于外商投資管理范疇。市場準入負面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統(tǒng)一要求，屬于國民待遇的一部分。外商投資準入負面清單之外的領域，按照內(nèi)外資一致原則實施管理。

記者：我們強調(diào)“一張清單全覆蓋”，那么現(xiàn)行的《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》與《政府核準的投資項目目錄》還有效嗎?“清單”與現(xiàn)行的這些產(chǎn)業(yè)政策、投資政策是什么關系?會不會造成新的“政出多門”“文件打架”，乃至部門間審批的新一輪推諉扯皮?

國家發(fā)展改革委負責人：《清單(2018年版)》將我國產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關制度中市場準入類的管理措施直接銜接納入，確保“全國一張單”的權威性與統(tǒng)一性，有助于各方面政策協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，也使清單更加方便易用。主要包括三個方面。

一是《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》。按照國家產(chǎn)業(yè)政策，《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》中的“淘汰類項目”禁止投資、“限制類項目”禁止新建，這屬于禁止準入的范疇?！肚鍐?2018年版)》在將現(xiàn)行《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2011年本)(修正)》中的“淘汰類項目”和“限制類項目”直接納入的同時，還作出了7處修訂調(diào)整。

二是《政府核準的投資項目目錄》。將《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》中，與清單相關的10個事項直接納入《清單(2018年版)》許可類。

三是《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場準入禁止許可目錄》。該目錄是按照《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》(國發(fā)〔2015〕40號)要求制定的，納入《清單(2018年版)》統(tǒng)一公布。近年來，我國在互聯(lián)網(wǎng)技術、產(chǎn)業(yè)、應用以及跨界融合等方面成就顯著，但新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中，也面臨著不少體制機制障礙。我們相信，對互聯(lián)網(wǎng)領域采用負面清單模式管理，有利于構建開放包容環(huán)境，將有效激發(fā)市場主體活力，促進互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)健康蓬勃發(fā)展。

建立清單信息公開、動態(tài)調(diào)整等配套措施，推動“非禁即入”普遍落實

記者：公布“負面清單”只是全面實施市場準入負面清單制度第一步，如何將“負面清單”從紙上落到實處，避免以文件落實文件?又如何防止好政策在落實中變形走樣?

國家發(fā)展改革委負責人：全面實施市場準入負面清單制度后，國家發(fā)展改革委、商務部將按照黨中央、國務院要求建立健全實施市場準入負面清單制度的工作機制，不斷完善配套措施，規(guī)范市場準入管理，推動“非禁即入”普遍落實，維護公平競爭的市場環(huán)境。

一是建立清單信息公開機制。國家發(fā)展改革委已會同商務部初步建立市場準入負面清單信息公開機制，通過發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站等渠道，向社會公開《清單(2018年版)》有關內(nèi)容信息，便于市場主體實時查詢。下一步我們將會同各地區(qū)各部門，進一步豐富清單信息公開內(nèi)容，不斷提升市場準入政策透明度和負面清單使用便捷性。

二是建立清單動態(tài)調(diào)整機制。我們將按照有關工作安排，研究制定清單動態(tài)調(diào)整工作方案，明確和細化清單調(diào)整頻次、方式、流程，探索建立市場準入負面清單調(diào)整第三方評估機制。通過動態(tài)調(diào)整機制進一步縮減清單事項，優(yōu)化清單結構，推動市場準入不斷放寬，增強清單事項的科學性、規(guī)范性和權威性。

三是完善與行政審批事項的銜接機制。各地區(qū)各部門要健全完善與市場準入負面清單制度相適應的審批體制，確保在清單之內(nèi)的事項管得住、管得好，便利高效，確保清單之外無審批事項，實現(xiàn)各類市場主體依法平等進入清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等。

實行市場準入負面清單制度是一項系統(tǒng)工程，國家發(fā)展改革委、商務部將會同相關部門進一步建立健全與市場準入負面清單制度相適應的準入機制、審批體制、事中事后監(jiān)管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制以及商事登記制度等系列制度。

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