2023年第16期《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》封面

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《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者? 王紅茹｜北京報(bào)道

截至2021年末，全國(guó)共有市轄區(qū)數(shù)量977個(gè)，比2011年增加120個(gè)。過(guò)去10年，眾多縣城變?yōu)槭休爡^(qū)，北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門(mén)等10多個(gè)城市，已率先進(jìn)入了“無(wú)縣”時(shí)代。

然而，持續(xù)多年的城市規(guī)模擴(kuò)張熱潮，隨著去年中辦、國(guó)辦發(fā)布的一份文件被按下暫停鍵。

2022年5月6日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），就縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出部署?！兑庖?jiàn)》提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”“提升縣城發(fā)展質(zhì)量”“防止大拆大建，貪大求洋，嚴(yán)格控制撤縣建市、設(shè)區(qū)”。

這意味著，曾經(jīng)以大城市化建設(shè)為主的城鎮(zhèn)化，開(kāi)始轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。

撤縣設(shè)區(qū)潮風(fēng)向發(fā)生變化，城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)向縣城

1997年之前，我國(guó)城市行政地域主要采取了市管縣、縣改市的模式。1997年之后，設(shè)市工作基本暫停，城市行政地域主要采取了將市管或市周邊的縣、縣級(jí)市改為市轄區(qū)的調(diào)整方式。

近年來(lái)，對(duì)“撤縣設(shè)區(qū)”的審批一直都敞開(kāi)綠燈。僅2020年，四川成都、山東煙臺(tái)、河北邢臺(tái)等城市均獲國(guó)家批準(zhǔn)，迎來(lái)了撤縣設(shè)區(qū)區(qū)劃調(diào)整。

在2021年地方出臺(tái)的“十四五”規(guī)劃中，多個(gè)省會(huì)城市諸如昆明、鄭州、合肥等，在其規(guī)劃中均提出要加快撤縣設(shè)區(qū)。

2021年4月6日，云南昆明發(fā)布的《昆明市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“十四五”期間，昆明將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有序推進(jìn)撤縣設(shè)市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居，加快培育新生中小城市。

不僅省會(huì)城市，浙江嘉興、陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等城市也在當(dāng)?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提出撤縣設(shè)市（區(qū)）。

國(guó)際歐亞科學(xué)院院士、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開(kāi)忠及其團(tuán)隊(duì)研究顯示，僅2010—2020年間，即撤縣設(shè)區(qū)共147次，其中超大、特大城市撤縣設(shè)區(qū)共36次，占所有撤縣設(shè)區(qū)的比重為24.49%，北京、上海、廣州、深圳等均已實(shí)現(xiàn)“無(wú)縣”城市；撤縣設(shè)區(qū)涉及人口規(guī)模約2800萬(wàn)人，除東莞市、佛山市外，行政區(qū)劃調(diào)整是超大特大城市晉級(jí)和人口規(guī)模擴(kuò)張的重要因素，甚至構(gòu)成重慶市、成都市、天津市、濟(jì)南市、鄭州市、昆明市、大連市等不少城市規(guī)模晉級(jí)的決定性因素。

“城鎮(zhèn)化水平提升，與撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)明顯關(guān)聯(lián)?！睏铋_(kāi)忠向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，城市規(guī)模相當(dāng)程度依賴于建制市政區(qū)劃分。市轄區(qū)越多，城區(qū)數(shù)量越多，城市規(guī)模越大。于是，為擴(kuò)大城市規(guī)模，一方面，各建制市千方百計(jì)把轄縣改區(qū)。這一過(guò)程一些市可能相對(duì)成功，另一些市可能相對(duì)不成功。相對(duì)越成功的市，其城區(qū)數(shù)量就會(huì)相對(duì)越多、城市規(guī)模就會(huì)相對(duì)越大；相對(duì)不成功的市，即使城市形態(tài)地域相對(duì)發(fā)達(dá)，其城市相對(duì)規(guī)模也會(huì)較小。另一方面，各市普遍傾向或爭(zhēng)取在既定幅員內(nèi)劃設(shè)更多區(qū)縣或爭(zhēng)取合并周邊區(qū)縣。同樣，這個(gè)過(guò)程相對(duì)成功的市，城市規(guī)?？赡軙?huì)相對(duì)較大。

我國(guó)城鎮(zhèn)化率2011年首次超過(guò)50%。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，2020年中國(guó)城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率已分別達(dá)9.0199億人和63.89%。

當(dāng)撤縣設(shè)區(qū)成為一些省會(huì)城市擴(kuò)大管轄空間和增加人口規(guī)模的常規(guī)操作，其弊端亦愈發(fā)明顯。

楊開(kāi)忠接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，不可否認(rèn)，撤縣設(shè)區(qū)在一段時(shí)間內(nèi)有力促進(jìn)了中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提升和超大城市、特大城市的發(fā)展，但也加重了城市病等問(wèn)題。

杭州市淳安縣城，人居環(huán)境優(yōu)美和諧的宜居、宜業(yè)、宜游的秀美山城。

撤縣設(shè)區(qū)按下暫停鍵

隨著2022年5月《意見(jiàn)》的出臺(tái)，撤縣設(shè)區(qū)風(fēng)向開(kāi)始發(fā)生變化。《意見(jiàn)》中“防止大拆大建、貪大求洋，嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”等表述，意味著撤縣設(shè)區(qū)潮正逐漸退去。

“這是對(duì)城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)向縣城的重大部署?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心原主任、二級(jí)研究員宋洪遠(yuǎn)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，就開(kāi)始逐漸凍結(jié)撤縣設(shè)區(qū)（市）工作。“縣改區(qū)、縣改市實(shí)際上壓縮了縣城，工作重心變了，談及‘三農(nóng)’比較少，更多的是城市。這相當(dāng)于削減了‘三農(nóng)’工作。縣城的工作重心是抓‘三農(nóng)’，縣委書(shū)記是‘一線總指揮’。”

近期，據(jù)媒體報(bào)道，針對(duì)網(wǎng)友關(guān)于“江陰市、宜興市撤市設(shè)區(qū)”的咨詢，江蘇省發(fā)改委日前回復(fù)稱，鑒于中央對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整有明確規(guī)定，要求保持總體穩(wěn)定，我們將積極配合有關(guān)部門(mén)開(kāi)展統(tǒng)籌研究工作。

不僅如此，在過(guò)去一兩年，關(guān)于“撤縣設(shè)區(qū)（市）”擱置的消息接連出現(xiàn)。

2022年5月，在人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板上，蘭州市民政局在解答“榆中撤縣設(shè)區(qū)是不是已經(jīng)停止了”的網(wǎng)友疑問(wèn)時(shí)表示：“目前從國(guó)家層面，撤縣設(shè)區(qū)工作已暫緩?！?/p>

此外，陜西渭南市蒲城縣，貴州遵義市的綏陽(yáng)縣、湄潭縣撤縣設(shè)區(qū)等，都暫緩進(jìn)行，甚至在“十四五”規(guī)劃中高調(diào)表示推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的一些省會(huì)城市，也都集體“沉默”了。

多地推出試點(diǎn)名單

自去年5月《意見(jiàn)》發(fā)布至今，多地陸續(xù)出臺(tái)重磅意見(jiàn)。

《四川日?qǐng)?bào)》8月3日頭版刊發(fā)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出縣城建設(shè)的短期建設(shè)目標(biāo)：到2025年，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具活力、公共服務(wù)供給更加均衡、市政設(shè)施更加完備、人居環(huán)境更加優(yōu)美，人口集聚服務(wù)能力進(jìn)一步提升，縣城常住人口持續(xù)增加、縣域常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提升，建成一批特色鮮明、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城。

廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳近日印發(fā)《廣西加快縣城基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施方案（2023—2025年）》，明確廣西縣城每年共完成350億元以上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，到2025年，累計(jì)完成有效投資1100億元以上，廣西縣城基礎(chǔ)設(shè)施配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ?，基礎(chǔ)設(shè)施基本完備。

此外，根據(jù)《意見(jiàn)》要求選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，一些省份已經(jīng)率先推出試點(diǎn)名單。

2022年7月15日，甘肅省印發(fā) 《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)大力實(shí)施強(qiáng)縣域行動(dòng)的若干措施》，提出堅(jiān)持試點(diǎn)先行，示范帶動(dòng)，初步選擇敦煌市、榆中縣、皋蘭縣、瓜州縣、清水縣、東鄉(xiāng)縣、靈臺(tái)縣、慶城縣、環(huán)縣、隴西縣、宕昌縣、高臺(tái)縣、永昌縣、民勤縣、平川區(qū)、夏河縣16個(gè)條件好的縣城作為示范縣重點(diǎn)發(fā)展。

山東省政府辦公廳在今年1月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)若干措施》之后，今年6月，山東省發(fā)展改革委公布了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)省級(jí)試點(diǎn)名單，確定濟(jì)南商河縣、青島萊西市、淄博沂源縣、濰坊青州市、濟(jì)寧汶上縣、威海乳山市、日照莒縣、臨沂沂水縣、濱州鄒平市、菏澤曹縣等10個(gè)縣（市）為省級(jí)試點(diǎn)。

今年5月，浙江省發(fā)改委也公布了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)名單，衢州市全域、桐廬、淳安、慈溪、樂(lè)清、瑞安、蒼南、德清、嘉善、海鹽、諸暨、新昌、義烏、仙居、云和被委以重任，今后它們將在提升縣城承載能力上率先探索。

隨著越來(lái)越多的地方推出試點(diǎn)名單，無(wú)論是對(duì)以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，還是對(duì)增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)能力等方面，都起到引領(lǐng)和示范帶動(dòng)作用。

這一次，縣城真的要“突圍”了。

分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2021年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%?？h城建設(shè)無(wú)疑是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要部分。

隨著城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)向縣城，縣域經(jīng)濟(jì)如何提升縣城發(fā)展質(zhì)量？

根據(jù)功能定位，《意見(jiàn)》將縣城分為五類：加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)于“加快發(fā)展大城市周邊縣城”，《意見(jiàn)》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)、過(guò)度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。

為落實(shí)《意見(jiàn)》，2022年10月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出以都市圈為“坐標(biāo)”把縣城劃分為近郊衛(wèi)星縣城、毗鄰都市圈縣城、都市圈外圍重要節(jié)點(diǎn)縣城三類，近郊衛(wèi)星縣城要加快融入都市圈中心城市布局，毗鄰都市圈縣城推動(dòng)強(qiáng)化專業(yè)配套功能，重要節(jié)點(diǎn)縣城提升經(jīng)濟(jì)和人口集聚能力。

楊開(kāi)忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，以都市圈為空間坐標(biāo)分類引導(dǎo)縣城發(fā)展，可以更加有效地推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局。

目前，江蘇擁有全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣23個(gè)、百?gòu)?qiáng)區(qū)17個(gè)，連續(xù)多年位居百?gòu)?qiáng)縣第一方陣，盱眙縣等10個(gè)縣（市）成功納入國(guó)家縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范地區(qū)，溧陽(yáng)市還被列為國(guó)家發(fā)展改革委直接聯(lián)系點(diǎn)。眾多強(qiáng)縣無(wú)疑將為江蘇省實(shí)施都市圈和縣城聯(lián)動(dòng)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

除了對(duì)大城市周邊縣城進(jìn)行定位，《意見(jiàn)》也提及了小縣城：有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。這或?qū)⒆屵吘壭】h迎來(lái)“撤并降轉(zhuǎn)”潮。

根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2019》戶籍人口數(shù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)人口不足5萬(wàn)的“袖珍”小縣有82個(gè)；人口規(guī)模在5萬(wàn)～10萬(wàn)之間的有108個(gè)；人口規(guī)模在10萬(wàn)～50萬(wàn)之間的有841個(gè)?？傮w計(jì)算，人口不足50萬(wàn)的縣有1031個(gè)，占比約為61%。

那些人口不足5萬(wàn)的82個(gè)縣，幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內(nèi)蒙古等中西部省份。無(wú)論是自然條件，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，這些邊緣小縣均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

這些小縣城人氣不高、經(jīng)濟(jì)低迷，地方財(cái)政收入與財(cái)政支出反差巨大，是否需要撤銷(xiāo)曾引發(fā)諸多爭(zhēng)議。

“此次《意見(jiàn)》出臺(tái)，為小縣城的‘撤降并轉(zhuǎn)’指明了方向，一些重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城應(yīng)該有序發(fā)展，一些人口流失縣城應(yīng)該轉(zhuǎn)型發(fā)展?！睏铋_(kāi)忠說(shuō)。

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第16期）

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