北京市人民檢察院檢察官在某工廠走訪行政檢察案件當(dāng)事人。資料圖片

　　浙江省杭州市臨平區(qū)檢察院進(jìn)社區(qū)開(kāi)展“行政檢察，與民同行”主題普法宣傳活動(dòng)，為居民提供法律咨詢服務(wù)。資料圖片

　　 【法眼觀】

　　 因銷售一瓶78元的過(guò)期葡萄酒，年過(guò)七旬的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶曾某被罰款5萬(wàn)元；售賣問(wèn)題芹菜獲利14元，老農(nóng)陳某被罰5萬(wàn)元……近年來(lái)，一些“小過(guò)重罰”的案件時(shí)有發(fā)生。事實(shí)上，為保障食品安全，我國(guó)食品安全法對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品確有嚴(yán)格規(guī)定，“貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”。但根據(jù)行政處罰法，“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的”“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的”,不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。機(jī)械執(zhí)法，使微小過(guò)錯(cuò)承擔(dān)畸重處罰，既損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不利于讓執(zhí)法獲得大多數(shù)人的支持。此類行為如何糾正？日前，最高人民檢察院召開(kāi)發(fā)布會(huì)表示，針對(duì)此類問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法開(kāi)展法律監(jiān)督。具體而言，行政檢察監(jiān)督是重要方式。

　　 行政檢察是新鮮的“老事物”，自2018年年底被明確為“四大檢察”業(yè)務(wù)之一后，5年多來(lái)得到開(kāi)創(chuàng)性發(fā)展。行政檢察關(guān)乎我們哪些權(quán)益？如何發(fā)揮功效？記者就此進(jìn)行了采訪。

　　1.推動(dòng)改變“案結(jié)事不了”狀況

　　 行政檢察，也許對(duì)普通人來(lái)說(shuō)是個(gè)陌生概念，但對(duì)很多案件當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，卻是“最后的希望”。

　　 行政檢察最核心的職能，“通俗地說(shuō)，就是對(duì)‘民告官’訴訟的監(jiān)督”。最高人民檢察院行政檢察廳廳長(zhǎng)張相軍介紹。

　　 為什么是“最后的希望”？

　　 這主要與行政檢察在司法流程中的“位置”有關(guān)。當(dāng)案件當(dāng)事人對(duì)于行政決定不滿意時(shí)，部分可申請(qǐng)行政復(fù)議，如果對(duì)復(fù)議結(jié)果不滿，可提起行政訴訟。經(jīng)歷法院一審、二審與再審，如對(duì)裁判結(jié)果仍不滿意，會(huì)進(jìn)入行政檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　 “我們國(guó)家80%的法律、90%的地方性法規(guī)以及100%的行政法規(guī)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。一個(gè)公民從出生到墳?zāi)梗茧x不開(kāi)行政法的規(guī)范和調(diào)整。行政檢察就是要通過(guò)對(duì)法院行政審判和執(zhí)行的監(jiān)督，來(lái)監(jiān)督行政權(quán)，保障公民法人的合法權(quán)益。”張相軍說(shuō)。

　　 行政檢察不是新事物，但得到長(zhǎng)足的、開(kāi)創(chuàng)性的發(fā)展，只有短短5年的時(shí)間。

　　 2018年，檢察系統(tǒng)經(jīng)歷了“重塑性變革”，反貪污反瀆職的重要職能與其部門、人員全部轉(zhuǎn)隸。檢察機(jī)關(guān)面臨著“路向何方”的困境。2019年1月3日，最高檢在新聞發(fā)布會(huì)上作出“解答”，將檢察職能系統(tǒng)地劃分為四大檢察，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察，并將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為十大檢察廳。行政檢察廳應(yīng)運(yùn)而生。

　　 更宏觀的背景是，黨的十八大以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民群眾對(duì)公平正義有了更高的需求。“自2014年行政訴訟法修改之后，進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)節(jié)的行政訴訟案件每年都呈10%以上的增長(zhǎng)。”張相軍說(shuō)。

　　 行政檢察廳成立初期，最高檢黨組曾將行政檢察業(yè)務(wù)形容為“近乎荒漠”——最高檢此前由一個(gè)部門負(fù)責(zé)民事、行政和公益訴訟檢察工作，而且在當(dāng)時(shí)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，不僅“重刑輕民”現(xiàn)象存在，“重民事輕行政”現(xiàn)象也客觀存在。

　　 武漢大學(xué)法學(xué)院副教授梅揚(yáng)分析了造成這一局面的歷史原因。早在1949年《中央人民政府組織法》就規(guī)定“最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”。但這一制度在實(shí)踐中面臨經(jīng)驗(yàn)不足、職責(zé)重疊等諸多困難和不適，此后檢察院的主要職能逐漸轉(zhuǎn)變。

　　 改革開(kāi)放之后，伴隨著國(guó)家各項(xiàng)工作逐步走向正軌，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)被重新認(rèn)識(shí)。1982年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督僅局限于對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)、批捕權(quán)、審查起訴權(quán)等。直到2014年，行政訴訟法修改，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督方從國(guó)家法律層面得到明確。

　　 最高檢行政檢察廳成立后，首先組織了大調(diào)研以摸清“家底”。“當(dāng)時(shí)的情況可以概括為‘短弱小冷’：行政檢察是檢察工作中最短的一塊‘板子’，大家都不會(huì)干、能力弱，案件規(guī)模量小，社會(huì)上也不了解，知之甚少。”張相軍回顧。

　　 如何破冰？在建章立制、調(diào)研研討后，行政檢察以化解行政爭(zhēng)議為“牛鼻子”，從最難啃的“硬骨頭”開(kāi)始，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，努力推動(dòng)改變行政案件“程序空轉(zhuǎn)”“案結(jié)事不了”的狀況。

　　2.“兜底”化解，解決百姓“天大的事”

　　 一組數(shù)據(jù)看得出行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的必要與不易。

　　 據(jù)最高法發(fā)布，2023年行政案件上訴率為51.22%，意味著100個(gè)案子中51個(gè)案件會(huì)提出上訴。二審終審后又有約20%會(huì)進(jìn)入再審環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)再審的案件仍然有約50%會(huì)進(jìn)入行政檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　 在一起典型案例的意義分析中，檢察官寫(xiě)道，一位當(dāng)事人歷經(jīng)了31年行政處理和司法訴訟，問(wèn)題才得以解決。從55歲申訴至86歲，這不僅造成巨大財(cái)產(chǎn)損失，還徹底改變了他的人生。“辦的不是案子，而是當(dāng)事人的人生”就是行政檢察官工作的真實(shí)寫(xiě)照。

　　 李銘（化名）的案子同樣如此。

　　 李銘原本是湖北省武漢市某櫥柜經(jīng)營(yíng)部的設(shè)計(jì)師。2014年一天下班后，李銘受老板指派給客戶送貨，但結(jié)束后回家途中，因撞到一處花壇發(fā)生事故，致其四肢癱瘓、一級(jí)傷殘。這意味著，25歲的李銘脖子以下全無(wú)知覺(jué)，需長(zhǎng)年臥床。

　　 李銘首先想到了申請(qǐng)工傷鑒定。但因?yàn)槔钽懳磁c他人相撞，警察只能提供事故證明，無(wú)法提供事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)，人社局無(wú)法認(rèn)定，李銘撤回了工傷認(rèn)定申請(qǐng)。此后，李銘提起了民事訴訟，一審判決中確認(rèn)其醫(yī)療費(fèi)、后續(xù)治療費(fèi)等共計(jì)超160萬(wàn)元。但因李銘與老板存在勞動(dòng)關(guān)系，二審認(rèn)為應(yīng)走工傷認(rèn)定程序予以救濟(jì)。2017年，李銘再次向當(dāng)?shù)厝松缇稚暾?qǐng)認(rèn)定工傷。人社局依舊以前述理由未予認(rèn)定。李銘提起行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)?shù)厝松缇值臎Q定實(shí)體內(nèi)容正確。2018年，李銘提起行政訴訟，訴請(qǐng)法院判定其所受傷害屬于工傷。該案經(jīng)一審、二審及再審，均被駁回。無(wú)奈之下，2019年，李銘向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)。

　　 承辦檢察官之一、武漢市檢察院檢察官王芳介紹，工傷認(rèn)定是爭(zhēng)議多發(fā)的領(lǐng)域，法院認(rèn)為人社局作出不予認(rèn)定工傷的決定并無(wú)不當(dāng)。但王芳等檢察官討論后認(rèn)為，事故發(fā)生時(shí)，李銘的往返路線由送貨這一工作原因固定，應(yīng)認(rèn)定為工傷。而且根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例規(guī)定，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。此外，人社部門也有調(diào)查核實(shí)責(zé)任，不能以職工沒(méi)有事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)為由不予認(rèn)定。因此武漢市檢察院提請(qǐng)湖北省檢察院抗訴。2020年8月，法院再審維持原判。2020年年底湖北省檢察院向最高人民檢察院提請(qǐng)抗訴。

　　 在事故發(fā)生近8年后，李銘終于迎來(lái)期盼已久的結(jié)果——2022年4月，最高法采納了最高檢的抗訴意見(jiàn)，作出責(zé)令武漢市人社局對(duì)李銘的工傷認(rèn)定申請(qǐng)重新作出決定的判決。

　　 “有些情形在司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，很可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)行政認(rèn)定與訴訟長(zhǎng)時(shí)間拖延或者循環(huán)訴訟，對(duì)居于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人而言是不公平的，不利于解決爭(zhēng)議，也不利于行政效率的實(shí)現(xiàn)。”張相軍直言。

　　 針對(duì)這樣的情況，最高檢提出“一案三查”，除了對(duì)生效行政裁判、被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，還加強(qiáng)對(duì)行政爭(zhēng)議能否實(shí)質(zhì)性化解的審查，以回應(yīng)當(dāng)事人的實(shí)際訴求。翻看數(shù)百件行政檢察的典型案例，扎實(shí)的工作方法躍然紙上：類案檢索輔之以數(shù)字技術(shù)支撐，積極推動(dòng)公開(kāi)聽(tīng)證，搭建“官民”對(duì)話交流和司法民主參與的平臺(tái)……2019年至2023年，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議超過(guò)5.5萬(wàn)件。

　　3.推進(jìn)“小過(guò)重罰”溯源治理

　　 實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議更進(jìn)一步，是推動(dòng)社會(huì)治理。“個(gè)案解決后，如果我們發(fā)現(xiàn)它是一個(gè)普遍性問(wèn)題，就會(huì)通過(guò)類案處理推動(dòng)社會(huì)治理，解決這個(gè)問(wèn)題。”張相軍說(shuō)。

　　 2019年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)圍繞“護(hù)航法治化營(yíng)商環(huán)境”“檢護(hù)民生”兩大主題，聚焦“小過(guò)重罰”、農(nóng)民工薪資、勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)、外嫁女土地權(quán)益，以及冒名婚姻登記等突出問(wèn)題，開(kāi)展了一系列專項(xiàng)行動(dòng)。

　　 2021年對(duì)某木業(yè)公司來(lái)說(shuō)是難熬的一年。該公司法定代表人被限制高消費(fèi)，銀行賬戶被凍結(jié)，無(wú)法出國(guó)辦理中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)工商變更相關(guān)手續(xù)，企業(yè)面臨解散風(fēng)險(xiǎn)。

　　 緣何至此？北京市檢察院行政檢察部主任李顯輝介紹，該公司于1993年成立，是一家專門從事家具生產(chǎn)、組裝的中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，當(dāng)年，其污染防治設(shè)施建成后未經(jīng)驗(yàn)收即投入生產(chǎn)。2019年11月，行政機(jī)關(guān)對(duì)該公司“未驗(yàn)先投”行為作出罰款45萬(wàn)元的行政處罰。該公司訴至法院請(qǐng)求撤銷行政處罰決定，被駁回，二審、再審均維持原判。2021年7月，木業(yè)公司申請(qǐng)檢察監(jiān)督。

　　 “該公司的行為違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，應(yīng)處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。但從違法行為結(jié)果看，沒(méi)有證據(jù)顯示其生產(chǎn)作業(yè)造成生態(tài)環(huán)境污染及其他負(fù)面影響。公司成立于20世紀(jì)90年代，結(jié)合歷史背景，該公司過(guò)錯(cuò)程度較低，收到責(zé)令改正的決定書(shū)后態(tài)度也很積極。”李顯輝告訴記者，且對(duì)于此類“未驗(yàn)先投”問(wèn)題，國(guó)家曾多次出臺(tái)相關(guān)政策，要求多以通報(bào)批評(píng)、完善備案等輕處理為主。行政機(jī)關(guān)所作決定有違“過(guò)罰相當(dāng)”原則。

　　 綜合研判后，北京市檢察院認(rèn)為采取抗訴方式訴訟周期長(zhǎng)，對(duì)瀕臨破產(chǎn)的某木業(yè)公司不利，于是檢察官們走進(jìn)行政機(jī)關(guān)，在溝通的基礎(chǔ)上制發(fā)檢察建議，推動(dòng)其自行糾錯(cuò)。行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政處罰法將罰款金額降低至15萬(wàn)元。此后，某木業(yè)公司及時(shí)繳納了罰款，法院及時(shí)為企業(yè)“解凍”，企業(yè)經(jīng)營(yíng)重新步入正軌。

　　 但降低罰款金額并不是檢察建議的全部。檢察建議指出，行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期怠于履職，致使“未驗(yàn)先投”狀態(tài)持續(xù)存在，客觀上加重了處罰結(jié)果。后期機(jī)械作出罰款45萬(wàn)元的處罰，不符合立法和行政管理目的。建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，充分發(fā)揮法治“穩(wěn)預(yù)期”的重要功能。

　　 處罰本身不應(yīng)是最終目的，糾正違法行為、幫助企業(yè)提升守法意識(shí)是行政處罰更重要的功能。

　　 在2023年開(kāi)展的行政檢察護(hù)航法治化營(yíng)商環(huán)境“小專項(xiàng)”活動(dòng)中，浙江、江西等地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“涉企行政處罰首違不罰、輕微不罰行政檢察監(jiān)督”“餐飲類企業(yè)行政處罰監(jiān)督”等專項(xiàng)活動(dòng)，取得積極成效。浙江省溫州市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)“處罰不當(dāng)”“罰而未執(zhí)”“罰執(zhí)錯(cuò)誤”等問(wèn)題，構(gòu)建行政罰款類案監(jiān)督數(shù)據(jù)模型，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)監(jiān)督線索1028條，開(kāi)展類案監(jiān)督78件。今年以來(lái)，最高檢在“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)中突出整治趨利性執(zhí)法司法難題，推進(jìn)“小過(guò)重罰”溯源治理。

　　 “檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解等發(fā)生場(chǎng)景或者線索來(lái)源，仍然是‘在開(kāi)展行政訴訟監(jiān)督中’，但行政訴訟活動(dòng)實(shí)際上僅僅發(fā)揮著一種紐帶作用，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的真正對(duì)象已經(jīng)轉(zhuǎn)移到行政行為上來(lái)。”梅揚(yáng)認(rèn)為。

　　 根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》要求，檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。2023年以來(lái)，這已成為行政檢察的新增長(zhǎng)點(diǎn)之一。

　　 回顧5年多來(lái)的工作，張相軍總結(jié)，行政檢察本著以人民為中心的宗旨，形成精準(zhǔn)監(jiān)督、穿透式監(jiān)督的辦案理念，監(jiān)督規(guī)模不斷擴(kuò)大，監(jiān)督質(zhì)效不斷提升，但面對(duì)黨中央的新要求和人民群眾的新期待，如何更好地為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)，行政檢察還有很長(zhǎng)的路要走。

　　 （記者 陳慧娟）

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