21世紀經(jīng)濟報道記者 楊志錦 上海報道

根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債只有發(fā)行地方政府債券一種形式。地方政府債券又分為一般債券和專項債券。一般債券納入公共財政預(yù)算，用于彌補赤字；而專項債券則納入政府性基金預(yù)算，主要是為有收益的公益性項目建設(shè)籌集資金。

專項債于是2015年首度發(fā)行，當年發(fā)行規(guī)模1000億。2016年、2017年，其發(fā)行額度分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，2020年發(fā)行額度達到3.75萬億，創(chuàng)出新高。2021年、2022年額度有所回落，但仍高達3.65萬億。

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在規(guī)模擴張的同時，專項債的使用范圍也逐步擴大。21世紀經(jīng)濟報道記者從多位地方財政人士處了解到，近期監(jiān)管部門就專項債擴大投向征求意見，新基建、新能源項目可細化支持領(lǐng)域。

監(jiān)管就專項債擴大投向征求意見

2019年9月4日召開的國常會表示，根據(jù)地方重大項目建設(shè)需要，擴大專項債使用范圍，重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。

這構(gòu)建了專項債投向的基礎(chǔ)分類框架。截至目前，專項債形成了九大投向領(lǐng)域。

記者從多位地方財政人士處了解到，近期監(jiān)管部門就專項債擴大投向征求意見。具體而言，對現(xiàn)行專項債券資金投向領(lǐng)域、專項債券投向領(lǐng)域禁止類項目清單、專項債券用作項目資本金領(lǐng)域提出增減意見，并闡述主要理由。增加專項債券投向領(lǐng)域的，請詳細介紹相關(guān)領(lǐng)域項目收益情況。

至于專項債投向領(lǐng)域禁止類項目清單，財政部副部長許宏才去年12月在發(fā)布會上表示，財政部會同發(fā)展改革委加強專項債券投向領(lǐng)域的負面清單管理，明確負面清單，在全國范圍內(nèi)嚴禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工程、政績工程以及各類非公益性資本支出項目；在高風(fēng)險地區(qū)，債務(wù)風(fēng)險指標相對高的地區(qū)，明確不得將專項債券用于非必需的建設(shè)項目。

“專項債用作資本金”源于《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，該通知明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。

具體而言，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。后范圍擴寬，但專項債作資本金的比例上限明確為25%。

從實際情況來看，專項債作資本金的比例遠低于上限。根據(jù)財政部披露數(shù)據(jù)，今年一季度各地安排超過1100億元專項債券資金用作重大項目資本金。據(jù)此計算，一季度專項債用作資本金的比例為8.8%。

西部省份某地市發(fā)改系統(tǒng)人士稱，我們近期也在調(diào)研分析專項債券用作項目資本金比例低、帶動市場化融資規(guī)模有限等問題的原因，包括政策限制、運行機制、客觀現(xiàn)實等方面。

記者還了解到，監(jiān)管部門此次征求意見還要求地方：研究提出細化支持新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目的具體支持領(lǐng)域。此外，地方還可就創(chuàng)新和優(yōu)化專項債券投向領(lǐng)域管理模式提出意見和建議。

從實際情況看，地方此前已有新基建專項債發(fā)行，但主要是計入原有九大領(lǐng)域中，后續(xù)需關(guān)注監(jiān)管部門是否會在九大領(lǐng)域之外增加新基建領(lǐng)域的大類投向。

值得注意的是，國家發(fā)改委于2020年4月首次明確“新基建”范圍，主要包括3個方面內(nèi)容：一是信息基礎(chǔ)設(shè)施、二是融合基礎(chǔ)設(shè)施、三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，后續(xù)新基建專項債是否會延續(xù)該分類也值得關(guān)注。

已有地方開始儲備2023年專項債項目

在經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大的背景下，部分市場人士及專家提出可提前下達2023年地方債額度。

中國社科院大學(xué)教授吉富星近日參加中國財富管理50人青年學(xué)術(shù)論壇舉辦的“當前形勢下發(fā)行特別國債的必要性與可行性”專題研討會時表示，提前發(fā)2023年的一般債、專項債等實現(xiàn)跨周期調(diào)節(jié)。按以往的政策邏輯，提前額度可達總額的60%、規(guī)模達數(shù)萬億，但考慮到實物工作量形成需要時間，沒必要在年內(nèi)發(fā)行過大規(guī)模。今年在三季度或者四季度可以考慮發(fā)1-1.5萬億（具體規(guī)?？稍僬撟C）對沖一下，確保在年內(nèi)形成拉動作用，也是可行的選項。

目前尚無這方面的官方信息披露，但是記者了解到，已有地方開始儲備2023年專項債項目。

記者獲得的南方某省會城市《關(guān)于提前做好2023年專項債項目儲備工作的通知》。通知要求，根據(jù)國家、省份相關(guān)工作要求，要做好2023年政府專項債券項目儲備工作，提前謀劃2023年政府專項債券項目原有投向和新增投向項目，積極爭取更多政府專項債券資金支持。

通知稱，在原有九大投向領(lǐng)域外，可儲備綜合交通樞紐、煤炭儲備設(shè)施、新能源項目、應(yīng)急物資倉儲物流設(shè)施（含應(yīng)急物資中轉(zhuǎn)站、生活物資城郊大倉基地）、新型基礎(chǔ)設(shè)施方面的項目。其中新基建羅列了市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化；軌道交通、機場、高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造；云計算、數(shù)據(jù)中心（國家算力樞紐節(jié)點內(nèi)）、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施方面的投向。

對于專項債作資本金的領(lǐng)域，除原有領(lǐng)域外，新增了煤炭儲備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施兩類。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)管就專項債擴大投向范圍征求意見 新基建項目或細化投向