2022年積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效、靠前發(fā)力，通過大規(guī)模減稅降費(fèi)退稅緩稅、擴(kuò)大投資等方式提高了微觀主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，拉動(dòng)基建投資擴(kuò)大總需求，有效地助企紓困、抗擊疫情、保障民生、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)創(chuàng)新等。當(dāng)然，一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果的背后是地方政府債務(wù)再度攀升。2022年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出2023年積極的財(cái)政政策要“加力提效”和“防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

近期31個(gè)省份陸續(xù)發(fā)布了2022年財(cái)政收支與債務(wù)數(shù)據(jù)和2023年債務(wù)化解重點(diǎn)工作計(jì)劃等，提出要在2023年遏制隱性債務(wù)增量、化解存量。如何理性看待地方債務(wù)問題，詳見《防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：形勢(shì)與應(yīng)對(duì)》。

本文對(duì)2022年地方顯性債務(wù)存量、付息情況和投向做全面梳理。整體上我國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，但是局部地區(qū)債務(wù)率較高、償債壓力較大，集中在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、財(cái)力規(guī)模下滑的地區(qū)。

(資料圖片)

風(fēng)險(xiǎn)提示：經(jīng)濟(jì)恢復(fù)不及預(yù)期，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)更新不及時(shí)不準(zhǔn)確。

01

2022年地方政府顯性債務(wù)呈現(xiàn)四大特征：總量大、增速快、付息激增、期限拉長(zhǎng)

1、我國(guó)地方政府債務(wù)總量大、增速快。根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)計(jì)，截至2022年底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為35.1萬億元，其中，一般債務(wù)14.4萬億元，專項(xiàng)債務(wù)20.7萬億元。加上25.6萬億元中央政府國(guó)債，我國(guó)政府債務(wù)余額合計(jì)超60萬億元。自2017年以來，地方政府債務(wù)余額以年均16.3%的速度快速增長(zhǎng)，遠(yuǎn)高于同期名義經(jīng)濟(jì)增速的7.8%，導(dǎo)致負(fù)債率攀升、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

2、考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政府綜合財(cái)力后，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。衡量政府債務(wù)壓力主要用負(fù)債率、債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)，負(fù)債率=債務(wù)余額/GDP，債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財(cái)力。其中，地方政府財(cái)力不僅包括一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入，還需考慮中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。2022年地方層面財(cái)政收支及債務(wù)余額數(shù)據(jù)已基本公布，但中央對(duì)各地的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)仍未公布，債務(wù)率指標(biāo)仍使用2021年數(shù)據(jù)。截至2022年末，地方政府負(fù)債率為29.1%，加上中央政府國(guó)債之后，政府負(fù)債率合計(jì)50.1%，均低于國(guó)際通行警戒值，政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較風(fēng)險(xiǎn)總體可控。2021年末地方政府債務(wù)率為105.8%，首次超過100%，主因地方政府財(cái)力不足，面臨收入壓力、支出剛性和舉債收緊的三重困難。

3、地方債付息支出激增，專項(xiàng)債發(fā)行量大幅擴(kuò)張。2022年地方政府債券支付利息1.12萬億元，較上年同比增長(zhǎng)20.8%，較2018年付息翻了一番，首次突破1萬億元?？紤]到地方政府利率并未上升，因而債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大直接導(dǎo)致了付息支出的激增。近幾年存量地方債平均利率基本保持在3.5%左右，2022年平均利率小幅下行至3.39%。2020年疫情爆發(fā)后，專項(xiàng)債結(jié)存限額被使用，各地專項(xiàng)債發(fā)行放量增長(zhǎng)。2022年地方政府發(fā)行專項(xiàng)債規(guī)模首次突破5萬億，創(chuàng)歷史新高，較2019年發(fā)行規(guī)模翻了一番。

4、地方債特別是專項(xiàng)債的期限明顯拉長(zhǎng)。從2018年末到2022年末，存量地方債的剩余平均期限從4.4年持續(xù)上升至8.5年。其中，專項(xiàng)債剩余期限從2020年開始大幅拉長(zhǎng)，2022年末專項(xiàng)債期限首次突破10年。2019年以來，專項(xiàng)債投向范圍不斷擴(kuò)容，特別是允許專項(xiàng)債用作重大項(xiàng)目資本金，使得30年超長(zhǎng)期限的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債發(fā)行量激增，拉長(zhǎng)了整體債務(wù)期限。

02

經(jīng)濟(jì)大省債務(wù)存量高、結(jié)存限額空間大，天津、吉林地方財(cái)力下降、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，專項(xiàng)債償債壓力高于一般債，地方債集中投向市政園區(qū)

1、從債務(wù)規(guī)模來看，粵魯蘇浙等經(jīng)濟(jì)大省存量債務(wù)高。2022年末，債務(wù)規(guī)模排前五的省份為廣東（25082.3億元）、山東（23588.0億元）、江蘇（20694.1億元）、浙江（20168.8億元）和四川（17705.4億元），分別占地方政府債務(wù)總額的7.2%、6.7%、5.9%、5.8%和5.0%。

2、從債務(wù)限額來看，上海、江蘇等地結(jié)存限額用以舉債的空間較大。截至2022年末，31省份地方債限額與余額之差合計(jì)超2.2萬億元（云南省尚未披露2022年末地方債限額）。分地區(qū)來看，上海（2765）、江蘇（1900）、北京（1637）、河北（1410）、河南（1330）、廣東（1176）、安徽（1067）七個(gè)省市的限額空間超1000億元，黑龍江、重慶債務(wù)余額與限額最為接近，舉債空間不足。分類型來看，一般債限額空間1.35萬億元，專項(xiàng)債限額空間達(dá)0.85萬億元，一般債限額空間排名前三的依次是上海（1326）、江蘇（1061）、河北（1044.8），專項(xiàng)債限額空間排名前三的依次是上海（1438）、江蘇（839）、北京（692）。去年11月開始中央提前下達(dá)2023年專項(xiàng)債限額，實(shí)際可用于今年的地方債額度將會(huì)更高。

3、從債務(wù)指標(biāo)來看，疫情沖擊地方政府綜合財(cái)力，導(dǎo)致地方債務(wù)率上升。以負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP）衡量，截至2022年末，青海和貴州負(fù)債率超過60%，分別達(dá)到84.3%和61.8%，而江蘇、上海和廣東經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁、負(fù)債率低于20%，分別為16.8%、19.1%和19.4%。由于河北、黑龍江、甘肅、江西4省尚未對(duì)外披露2022年末中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，無法計(jì)算地方綜合財(cái)力和債務(wù)率。以債務(wù)率（政府債務(wù)余額/地方綜合財(cái)力）衡量，本文計(jì)算的27個(gè)省份中，有23個(gè)省份的債務(wù)率高于100%警戒線，其中，天津高達(dá)295.7%，吉林、云南、遼寧、貴州、福建、重慶、青海債務(wù)率超過150%，顯示地方債務(wù)形勢(shì)與財(cái)力不匹配。債務(wù)率最低的是江蘇（73.3%）、上海（65.7%）、西藏（21.3%）。部分地區(qū)地方財(cái)力受疫情沖擊嚴(yán)重，導(dǎo)致債務(wù)率大幅上升，天津、吉林一般公共預(yù)算收入同比下滑超10%，政府性基金收入同比下滑超60%。

4、從還本付息來看，專項(xiàng)債償債壓力較高。地方債還本資金主要來自于再融資，“借新還舊”較為普遍，因而付息支出對(duì)地方財(cái)政的壓力相對(duì)更大。2022年，江蘇、山東、浙江、廣東地方債還本付息支出超2000億元，還本支出全國(guó)最高的是江蘇（2080億元），付息支出最高的是廣東（769億元）。償債率指標(biāo)方面，受限于數(shù)據(jù)可得性，河北、黑龍江、甘肅、江西4省無法計(jì)算綜合財(cái)力，其他27個(gè)省份可計(jì)算綜合償債率；又因?yàn)閮?nèi)蒙古、河南付息數(shù)據(jù)明細(xì)以及陜西還本數(shù)據(jù)明細(xì)暫缺，剩下24個(gè)省市區(qū)可分別計(jì)算一般償債率與專項(xiàng)償債率。2022年綜合償債率高于20%的省份有5個(gè)，分別是天津（32.9%）、遼寧（25.8%）、貴州（25.1%）、云南（24.2%）和吉林（20.7%）。2022年僅有貴州、遼寧兩省一般償債率超過20%，分別為21.1%和20.2%，總體來看一般債務(wù)還本付息壓力不大。2022年全國(guó)土地出讓收入普遍下行，29個(gè)省份地方政府性基金收入負(fù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致專項(xiàng)償債壓力加劇。19個(gè)省份專項(xiàng)償債率超過20%，其中天津?qū)ｍ?xiàng)償債率超150%，云南、青海、遼寧、吉林、山西和寧夏專項(xiàng)償債率超過50%，分別達(dá)到88.1%、86.8%、86.5%、85.5%、55%和50.6%，專項(xiàng)債務(wù)還本付息壓力較大。

5、從資金投向來看，專項(xiàng)債集中用于市政園區(qū)以及交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。2020年以來，新增地方政府債務(wù)投向重大項(xiàng)目建設(shè)，主要用于鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等，疫情需求還增加了醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施投入。根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，2022年度專項(xiàng)債第一大用途集中在市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，規(guī)模大幅增長(zhǎng)至1.22萬億元，同比增長(zhǎng)超17%。其他用途規(guī)模增長(zhǎng)較多的主要有醫(yī)療（3504億元）、農(nóng)林水利（2826億元）、鐵路（1577億元），較上年分別增長(zhǎng)30%、32%、133%。分省份來看，22個(gè)省份第一大投向都用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。此外，交通基建領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債投向較多，內(nèi)蒙古、甘肅、青海的第一大投向收費(fèi)公路，上海第一大投向軌道交通，另有14個(gè)省份第二或第三大投向用于醫(yī)療衛(wèi)生。

分析師：羅志恒，執(zhí)業(yè)編號(hào)：S0300520110001

分析師：方堃，執(zhí)業(yè)編號(hào)：S0300521050001

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關(guān)鍵詞： 31省份債務(wù)全景（2022）誰多誰少誰壓力大