幾十年來，上海始終把發(fā)展制造業(yè)放在重要的戰(zhàn)略地位，成為“5個中心建設(shè)的基礎(chǔ)和支撐”。尤其從“十三五”、“十四五”以來，先后出臺《上海市制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級“十三五”規(guī)劃》、《上海市先進制造業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，以及《上海市推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃（2023-2025）》等一系列文件，力爭制造業(yè)增加值比重占GDP 25%以上。同時，形成了三大主導產(chǎn)業(yè)、六大重點產(chǎn)業(yè)，以及四大新賽道、五大未來產(chǎn)業(yè)的2 +“3+6”+“4+5”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

(相關(guān)資料圖)

作為全球制造業(yè)門類最齊全的城市，上海制造業(yè)不僅代表國家戰(zhàn)略參與全球重要的產(chǎn)業(yè)競爭，而且也面臨國內(nèi)兄弟省市制造業(yè)快速發(fā)展的壓力；同時，還承受各類成本上升、環(huán)境容量和物理空間受限等諸多方面的挑戰(zhàn)。尤其是制造業(yè)要保持穩(wěn)定發(fā)展、保持在25%以上的比重、保持高端高質(zhì)量高水平，就需要有與之相匹配的發(fā)展空間作保障。

上海應(yīng)有怎樣的制造業(yè)發(fā)展空間，上海在制造業(yè)發(fā)展空間方面面臨哪些問題和挑戰(zhàn)呢？

一是外環(huán)以內(nèi)660平方公里的中心城區(qū)制造業(yè)已“空心化”。

上世紀90年代，在中心城區(qū)“退二進三”的調(diào)整戰(zhàn)略推動下，按照“市區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華，郊區(qū)體現(xiàn)實力水平”的原則，中心城區(qū)工業(yè)大批外遷，使得如今上海外環(huán)以內(nèi)地區(qū)存在嚴重的制造業(yè)“空心化”現(xiàn)象。大量與城市功能、城市環(huán)境，與科技創(chuàng)新，與市場消費相融相連的制造業(yè)失去了存在空間。

二是郊區(qū)約 550 平方公里規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地的集約化程度不夠、經(jīng)濟密度不高，單位產(chǎn)出亟待提升。

如2021年上海市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地平均產(chǎn)出約為83.66億元/ km2（按已供應(yīng)工業(yè)用地計算），而主要位于郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)基地平均產(chǎn)出為75.69億元/ km2，低于全市平均值約10%；城鎮(zhèn)工業(yè)地塊的平均產(chǎn)出僅為54.58億元/平方公里，低于全市平均值38%（上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會）。因此，如何提升郊區(qū)產(chǎn)業(yè)用地的效益，促進存量用地提質(zhì)增效，也迫在眉睫。

三是對制造業(yè)本身發(fā)生的變化、特點和市場需求，研究不夠、認識滯后。

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革突飛猛進，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、3D打印、虛擬現(xiàn)實等數(shù)字科技正在推動制造業(yè)在產(chǎn)品形態(tài)、生產(chǎn)方式、環(huán)境友好等方面發(fā)生深刻變革，輕型化、環(huán)保型、數(shù)字化、智能型的制造方式，與城市的相融性越來越高。因此，亟需對制造業(yè)自身的變化進行重新認識和研究，以提高社會對制造業(yè)“回歸都市”必要性的理解和重視。

筆者認為，在現(xiàn)有制造業(yè)發(fā)展空間基礎(chǔ)上，可以從三個維度再做完善和優(yōu)化：

第一，借鑒紐約的做法

作為全球城市之首的紐約，不僅是傳統(tǒng)的金融中心，也正在打造全球科創(chuàng)中心。因此，紐約提出了發(fā)展“新制造空間”的戰(zhàn)略是很值得研究的。其主要做法有：

一是明確都市制造標準，鼓勵“3B”產(chǎn)業(yè)門類制造業(yè)進城和留城。

紐約政府高度重視在城市區(qū)域內(nèi)聚集發(fā)展都市型制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。提出適合紐約城市發(fā)展的制造產(chǎn)業(yè)門類，既涵蓋向利基市場深度發(fā)展的傳統(tǒng)制造業(yè)，也包含生產(chǎn)流程縮短的先進制造產(chǎn)業(yè)。確定了“BAGS”“BITES”“BOTS”的“3B”產(chǎn)業(yè)作為適合留在或者進入城市發(fā)展的核心制造產(chǎn)業(yè)。其中，“BAGS”類的產(chǎn)品涵蓋如服裝、家居、珠寶等；“BITES”主要是指本地生產(chǎn)的各種食品和飲品；“BOTS”包含了機器人建造、硬件制造、“可穿戴”科技等高科技類制造產(chǎn)品。

二是優(yōu)化布局將3類城市更新街區(qū)引入差異化制造業(yè)。

為鼓勵現(xiàn)代制造業(yè)在都市嵌入式發(fā)展，紐約根據(jù)街區(qū)更新發(fā)展需求不同，鼓勵引入不同制造業(yè)內(nèi)容。如建議引入都市制造業(yè)的街區(qū)分為商住街區(qū)、創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)街區(qū)和工業(yè)街區(qū)三類。商住街區(qū)鼓勵造客空間、維修服務(wù)、打印服務(wù)、小型工坊、藝術(shù)工作室等與社區(qū)生活聯(lián)系緊密的小微產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)街區(qū)鼓勵中、小規(guī)模服裝制造、影視制作等與科技和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有密切關(guān)系的制造企業(yè)進駐；工業(yè)街區(qū)鼓勵兼顧傳統(tǒng)制造和多類型制造產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。

三是鼓勵建設(shè)功能混合的“垂直制造”樓宇。

針對上述三類街區(qū)的建設(shè)需求，紐約鼓勵3種功能混合建筑的開發(fā)建設(shè)。商住街區(qū)鼓勵建設(shè)“居住+輕工業(yè)”混合建筑，將制造空間位于商住街區(qū)首層，占比約3%-6%。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)街區(qū)鼓勵建設(shè)“創(chuàng)意辦公+輕工業(yè)”混合建筑，制造空間分布在低層，占比約17%。工業(yè)街區(qū)鼓勵建設(shè)“制造+創(chuàng)意辦公”混合建筑，低層為大尺度、高層高（約12米）的制造業(yè)空間，中層為較高層高（約4.5米）的輕型制造業(yè)空間，高層為較低層高（約3.6米）的創(chuàng)意辦公空間，制造空間總占比約75%。

四是推出針對性政策鼓勵新型制造空間建設(shè)。

如土地政策上，規(guī)劃部門制定系列政策：既限制非產(chǎn)業(yè)的投機性開發(fā)，又為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)松綁。具體包括劃定工業(yè)用地紅線、提升工業(yè)用地開發(fā)強度、降低不合時宜的工業(yè)物業(yè)配套指標（如地面停車數(shù)量等）、通過容積率獎勵政策來提升對制造空間的開發(fā)意愿，以推進制造空間和其它功能空間混合開發(fā)的實現(xiàn)。

在金融扶持上，多渠道提供制造空間開發(fā)的資金支持。紐約經(jīng)濟發(fā)展局2017年創(chuàng)建“工業(yè)發(fā)展貸款基金”，同年，城市社區(qū)發(fā)展社會組織ANHD和花旗社區(qū)發(fā)展組織推出“城市制造業(yè)促進基金”，向工業(yè)空間開發(fā)商提供低成本融資。同時，城市還將棕地啟動計劃擴展到工業(yè)地產(chǎn)，提供開發(fā)稅收抵免。

五是試點項目先行逐步推廣。

首先投資城市持有的工業(yè)物業(yè)。從2010年開始，紐約市政府對布魯克林多個市屬產(chǎn)權(quán)工業(yè)物業(yè)進行投資，從早期布魯克林海軍造船廠，拓展到布魯克林陸軍碼頭、日落公園“紐約制造”園區(qū)。隨著試點項目成功，紐約市跟進多項金融扶持和開發(fā)鼓勵政策，鼓勵更多元的市場和社會力量進入新制造空間開發(fā)，同時，政府對具有制造空間運營能力的機構(gòu)進行重點扶持，推動包括發(fā)電站藝術(shù)中心、服裝、紡織品和可穿戴技術(shù)制造創(chuàng)新中心、布魯克林布朗斯維爾羅克威大道803號等更多項目建成。

第二，學習深圳等地的做法

近年來，深圳等地“工業(yè)上樓”比較熱，各地考察學習不少。尤其是深圳，針對它市域面積過小、產(chǎn)業(yè)門類較輕的實際，“工業(yè)上樓”做得風生水起。它們主要有以下幾個特點：

一是堅持產(chǎn)業(yè)導向。由于“工業(yè)上樓”對消防、環(huán)保、承重、運輸、水電等有特殊要求，建安成本也更高，同時，不同行業(yè)乃至同一行業(yè)內(nèi)的不同細分領(lǐng)域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)空間的需求各不相同，“工業(yè)上樓”的建設(shè)必須從企業(yè)和市場的實際需求出發(fā)，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上綜合規(guī)劃，以盡量避免項目虧損，影響土地利用效率。

二是注重產(chǎn)業(yè)集聚?！肮I(yè)上樓”并不僅僅是生產(chǎn)空間從平面向立體轉(zhuǎn)化的過程，而是在新技術(shù)推動下，企業(yè)研發(fā)、設(shè)計、生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流程在空間上的重新整合。同時，也是產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)在垂直空間上的集聚，通過“工業(yè)上樓”，把相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈聚在一起，形成規(guī)模經(jīng)濟，進而形成良性循環(huán)。

三是完善政策體系。制定“工業(yè)上樓”專項規(guī)劃、三年行動計劃、年度工作目標；出臺“工業(yè)上樓”的建筑設(shè)計標準，闡明“工業(yè)上樓”概念和適用范圍；編制產(chǎn)業(yè)指導目錄；針對開發(fā)建設(shè)主體、運營管理主體、入駐企業(yè)、入駐公共服務(wù)平臺等相關(guān)主體出臺精準有效的扶持政策和激勵措施，公開相應(yīng)款項申報撥付流程；規(guī)范“工業(yè)上樓”項目出租、銷售、分割轉(zhuǎn)讓、抵押等行為的條件和程序；明確“工業(yè)上樓”項目事前、事中、事后監(jiān)督管理制度，規(guī)定績效評估和履約管理辦法，明確工作機制、各級部門責任分工和審批時限。

四是打造樣本項目。建設(shè)一批有典型示范引領(lǐng)作用的“工業(yè)上樓”樣板項目，如深圳采用“區(qū)政府主導+國企實施+市場運作”模式，通過高規(guī)格的項目試點在理念創(chuàng)新、廠房設(shè)計等方面作出了示范。

五是鼓勵模式創(chuàng)新。“工業(yè)上樓”項目在開發(fā)運營方面也面臨投入產(chǎn)出的平衡問題。加之“工業(yè)上樓”項目的建安成本普遍偏高，因此，除政府大力扶持和政策引導外，還需要通過開發(fā)運營模式創(chuàng)新，來解決可持續(xù)等根本問題。

另外，蘇州推進的“立體產(chǎn)業(yè)園”，主要是圍繞傳統(tǒng)制造業(yè)升級，向研發(fā)、設(shè)計、總部等上游產(chǎn)業(yè)延伸而打造的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)類的載體集群，俗稱的“樓宇經(jīng)濟”，與深圳的“工業(yè)上樓”有很大不同，在上海類似G60科創(chuàng)走廊上的大量產(chǎn)業(yè)樓宇。

上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究院為各級政府、園區(qū)和企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市更新方面的各類規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、空間調(diào)整、運營策劃、項目導入、企業(yè)咨詢、資源對接、指數(shù)發(fā)布和培訓考察等創(chuàng)新型、一站式、模塊化、綜合性服務(wù)。

第三，如何從上海的特點出發(fā)

與紐約、深圳等城市相比，上海優(yōu)化制造業(yè)發(fā)展空間有自身的特點：

一是上海是中國近代工業(yè)的發(fā)源地，具有深厚的工業(yè)基礎(chǔ)和傳統(tǒng)，擁有大量的與工業(yè)相關(guān)的大學和專業(yè)，以及各種技能型人才。同時，還保留了數(shù)量巨大的工業(yè)建筑。因此，上海優(yōu)化制造業(yè)發(fā)展空間，既要搞“工業(yè)上樓”，更要有一批重大產(chǎn)業(yè)基地作依托，以及量大面廣的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)“立體產(chǎn)業(yè)園”作支撐。這些龐大的綜合性存量資源，都是深圳等地所缺乏的。

二是上海是全球工業(yè)門類最齊全的城市，因此，“工業(yè)上樓”只能解決一部分制造業(yè)提質(zhì)增效的問題，要推動上海制造業(yè)整體水平的提升，還必須有適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同區(qū)域的系統(tǒng)性、整體性造業(yè)空間布局。

三是上海是全國最大的消費城市，制造業(yè)如何貼近市場、貼近消費、貼近市民，也是上海新時期制造業(yè)必須回答的問題。作為本市“3+6”重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展之一的“時尚消費品”制造，怎樣優(yōu)化在中心城區(qū)的布局，也是亟需研究解決的問題。在這方面，紐約的“前店后工廠”模式是非常值得借鑒的。

同時，上海要優(yōu)化完善制造業(yè)發(fā)展空間，還必須關(guān)注以下五方面的新特點、新趨勢和新需要：

一是制造業(yè)本身已發(fā)生重大變化。隨著制造業(yè)特性的改變（變輕、變綠、變智能），相當一部分制造業(yè)可以和市中心的商業(yè)、科研、辦公乃至生活、文旅等功能融合布局、共生發(fā)展，新型制造業(yè)已不是30年前“三廢”的代名詞。

二是“新型制造”在上海已有廣泛市場基礎(chǔ)。各種制造新業(yè)態(tài)隨著人們對美好生活的向往和個性化需求普及，在上海也快速普及，如進入產(chǎn)業(yè)樓宇和購物中心的品牌服裝個性定制、皮革制作、3D打印、電子設(shè)備組裝，以及大量各類食品加工制作工坊等，表明了“制造新空間”是具備市場需求的。

三是上?？苿?chuàng)中心建設(shè)亟需“制造新空間”支撐?？萍紕?chuàng)新需要制造企業(yè)與研發(fā)人員緊密合作，通過“技能智慧”提供一系列技術(shù)解決方案，來制造符合市場需要的產(chǎn)品。同時，城市輕型制造業(yè)也為年輕人獲得技能培訓提供了重要的切入點和實踐場所。

四是“制造新空間”有利于城市就業(yè)結(jié)構(gòu)多元化。隨著制造業(yè)回歸城市中心區(qū)，有利于緩解服務(wù)業(yè)單一就業(yè)結(jié)構(gòu)帶來的問題，為越來越多的“技能型”人才提供在市中心就業(yè)的機會，同時，有利于市中心更好地實現(xiàn)職住平衡。

五是“制造新空間”能增加城市建筑空間內(nèi)容的多樣化。上海城市中心區(qū)寫字樓載體經(jīng)歷三十年建設(shè)，存量巨大、功能單一，空置率高企（截至2023年二季度，上海全市辦公樓空置率18.5%，數(shù)據(jù)來源：克而瑞），量大面廣的老舊商務(wù)樓面臨城市更新，亟需引入各種業(yè)態(tài)，豐富其功能。新型制造業(yè)回歸城市中心區(qū)，為這些空間提供了更多選擇，有利于緩解空置閑置，讓空間載體發(fā)揮應(yīng)有效益。

綜上所述，根據(jù)全球城市的經(jīng)驗和國內(nèi)實踐，結(jié)合本市特點，上海應(yīng)從戰(zhàn)略層面來認識制造業(yè)的空間優(yōu)化和布局，而不是簡單從技術(shù)層面、物理層面上的理解。它是指對制造業(yè)發(fā)展空間的再認識、再布局和再規(guī)劃，應(yīng)該針對不同行業(yè)工藝、不同建筑類型、不同區(qū)域位置，實施制造業(yè)發(fā)展空間的優(yōu)化和完善。

因此，上海優(yōu)化和完善“制造新空間”，可以分為三大類：

第一類，主要解決中心城區(qū)“制造業(yè)進樓（園）”問題，支持鼓勵有市場需求、適合在中心城區(qū)生存發(fā)展的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)深度融合、與科創(chuàng)研發(fā)緊密相融、與擴大就業(yè)崗位相結(jié)合、與拉動消費相呼應(yīng)。如高消費屬性的制造。它與服務(wù)環(huán)節(jié)密不可分；與目標消費群體有較高互動；產(chǎn)品滿足個性化需求；產(chǎn)品價值高度依賴于創(chuàng)意或手工技藝；運輸、倉儲需求較低；采用前店（展）后廠、下店（展）上廠模式；能耗小，基本不產(chǎn)生噪音、粉塵、污染、異味，對周邊環(huán)境（市民居住和出行）基本無影響。包括：珠寶飾品、工藝美術(shù)品、旅游紀念品設(shè)計、制作；眼鏡加工制作；3打印類產(chǎn)品；鐘表修理；皮革制品設(shè)計、加工；食品加工業(yè)；香水制作等。

高科技屬性的制造。產(chǎn)品科技含量高；產(chǎn)品體積小、重量輕，或便于拆卸組裝；使用小型或易于拆卸組裝的先進制造設(shè)備；新產(chǎn)品的開發(fā)涉及到樣品的小批量試制；能耗小，基本不產(chǎn)生噪音、粉塵、污染、異味，對周邊環(huán)境（市民居住和出行）基本無影響。包括：電子信息產(chǎn)品的研發(fā)、制作組裝；原型科技，如科技孵化器、量子中繼器等；檢驗檢測平臺。

高勞動密集屬性的制造。能夠大量吸引就業(yè)、尤其是各類“能工巧匠”的技能型勞動者、手工藝勞動者就業(yè)，迎合消費更加個性化、生產(chǎn)定制化和DIY體驗式制作的趨勢。包括：服裝服飾業(yè)；廣告制作、印刷業(yè)、包裝業(yè)；樂器制作、修理；玩具設(shè)計制作；專用模型設(shè)計制作；展覽會務(wù)制作搭建；影視戲劇道具設(shè)計制作。

此類“制造新空間”以現(xiàn)有存量為主，重點包括兩類：一是以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為特征的各類科技園、科創(chuàng)園、軟件園、文創(chuàng)園等特色產(chǎn)業(yè)園；二是各種需要城市更新的商務(wù)樓、寫字樓、綜合體等建筑；

第二類，主要解決郊區(qū)“制造業(yè)上樓”問題，此類“制造新空間”以增量為主，鼓勵建設(shè)吸引適合在垂直空間發(fā)展的制造業(yè)，將生產(chǎn)、研發(fā)、辦公和生活相對集中布局，集約節(jié)約產(chǎn)業(yè)用地、提高單位產(chǎn)出，促進產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。它主要集中在重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域、重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)和適合上樓的重點行業(yè)；如圍繞上?！?+6”新型產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)“新賽道”，重點鼓勵上樓的產(chǎn)業(yè)門類包括：一是集成電路產(chǎn)業(yè)鏈芯片設(shè)計和測試、半導體材料制造；二是人工智能產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)層硬件制造、應(yīng)用層硬件制造，以及電子專用材料制造；三是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈生物試劑生產(chǎn)、醫(yī)療器械制造和醫(yī)療耗材制造。

第三類，重點解決大型制造基地的“服務(wù)業(yè)配套”問題。如鋼鐵、化工、造船、飛機等，完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，以及“職住平衡”等。目前正在建設(shè)的“5個新城”，在很大程度上有助于這類配套的完善。

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